El dictamen de Reforma Energética da luces sobre el arreglo institucional del sector energético y cumple con algunos de los puntos expuestos por diversos analistas que consideran relevantes para la competitividad y el desarrollo de largo plazo del país. Sin embargo tiene un Talón de Aquiles que es la débil regulación en materia petrolera y de energía donde las empresas trasnacionales podrían abusar de sus concesiones o licencias.
De acuerdo con el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) en este momento aún no se cuenta con todos los elementos para evaluar las ventajas y oportunidades del marco institucional propuesto, pues muchos de éstos se definirán en la legislación secundaria. “Es importante definir esta legislación en el plazo previsto en el dictamen con el fin de dar mayor certeza a la ciudadanía y a los potenciales inversionistas.
De acuerdo con su análisis, “10 certezas y varias dudas sobre el dictamen de Reforma Energética”, surge la pregunta de si el arreglo institucional propuesto es capaz de resistir cambios en la
configuración política del país, que impliquen una lógica política diferente sobre el sector energético. “Tenemos la impresión de que esta es una buena reforma para los próximos cinco años y nos hubiera gustado una reforma para las próximas tres generaciones”. Indica que el dictamen esclarece muchos de los puntos que surgieron a partir de las iniciativas de reforma presentadas por el Ejecutivo Federal, el PAN y el PRD.
No obstante, aún quedan ciertas dudas que desde la perspectiva del IMCO es importante aclarar.
1.-Certezas: La Nación sigue siendo dueña de los hidrocarburos. Se contemplan cuatro diferentes formas de participación de la inversión privada en el sector: Contratos de prestación de servicios; Contratos de producción compartida; Contratos de utilidad compartida; Contratos de licencias Añade que el establecimiento del Fondo Mexicano del Petróleo constituye un gran avance para hacer que la renta petrolera rinda beneficios a las generaciones presentes y futuras. El planteamiento inicial del fondo petrolero toca las fibras correctas: ciencia, tecnología, energías renovables, becas, pensiones y desarrollo regional.
“La creación del Centro Nacional de Información de Hidrocarburos como parte de la CNH, es un acierto. La información geológica será patrimonio de la Nación y no potestad de Pemex”, explica IMCO. Asimismo, añade, la creación del Centro Nacional de Control del Gas Natural generará incentivos positivos para detonar la inversión privada en el Sistema Nacional de Gasoductos, que no ha ocurrido a pesar de los cambios de mediados de los noventas. Por otra parte explica que el establecimiento de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente como regulador ambiental con la labor de fijar estándares para toda la industria en este ámbito, es otro aspecto a destacar. “En términos generales, el IMCO está de acuerdo con la focalización de subsidios.
En este sentido, estaremos muy atentos al programa de sustitución de subsidios generalizados por subsidios focalizados que, de acuerdo con el dictamen, deberá proponer el Ejecutivo Federal”, explica el organismo en su trabajo. El hecho de que las empresas operadoras puedan reportar para efectos contables y financieros la asignación de contratos y sus beneficios esperados, está en línea con prácticas internacionales. Explica que el establecimiento de una ‘Ronda Cero’ para adjudicar a Pemex áreas de exploración y producción es congruente con los procesos de apertura que se han dado en otros países. “También es favorable que se abra, sin restricciones, a la participación privada la generación y comercialización de energía eléctrica, así como la constitución del Centro Nacional de Control de Energía como un organismo independiente de la CFE”.
DUDAS
El documento de IMCO destaca que el dictamen hace énfasis en la maximización de la renta para determinar qué tipo de contrato utilizar. “Este concepto es muy sencillo, sin embargo su estimación en el sector de hidrocarburos no lo es, puesto que la determinación de los costos es muy compleja (un incremento en los costos de operación puede estar asociado tanto a ineficiencias, como a complejidades técnicas).
En este sentido, vale la pena considerar otros criterios diferentes al de maximización de la renta para evaluar la conveniencia de usar uno u otro instrumento, como por ejemplo a través de referentes internacionales por tipo de yacimiento de la toma de utilidades del gobierno en otros países”.
Añade el documento que en este contexto, surge la preocupación de una posible acción de amparo a través de la cual un particular pueda alegar que en un contrato no se está cumpliendo el criterio constitucional de maximización de la renta.
La introducción del concepto de contratos de licencia genera dudas pues no es claro si se trata de licencias o de una forma de contratación distinta. El nombre de la figura y sus características sí son importantes tanto para generar certidumbre a los inversionistas, como para evaluar sus bondades. “Al IMCO le preocupa que por hacer concesiones en términos de lenguaje jurídico se pierda claridad y certeza jurídica.
Adicionalmente, falta especificar el concepto de “transmisión onerosa” que se menciona como contraprestación de los contratos de licencia”. Asegura: “Con respecto al Fondo Mexicano del Petróleo, es importante conocer el orden de prelación para la asignación de recursos, lo cual es fundamental para que éste sea un instrumento que promueva la competitividad y el desarrollo de largo plazo del país.
El dictamen fortalece a la CNH como órgano desconcentrado de la SENER, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión, así como autosuficiencia presupuestaria.
Sin embargo, esto no es suficiente para asegurar la CNH funcione con una visión de largo plazo, pues sigue dependiendo del Poder Ejecutivo (SENER), cuya lógica está sujeta al ciclo político. Esta es una de las principales vulnerabilidades a un cambio en la configuración política en el país”. Explica que es deseable otorgarle plena autonomía constitucional a la CNH, como se le concedió este año al IFETEL, CFCE, IFAI y CONEVAL.
Se propone que PEMEX y CFE se transformen en ‘empresas productivas del Estado’. Este concepto no existe actualmente en la Constitución, por lo que falta definir de qué se trata o ajustarlo a las categorías existentes.
El documento plantea que no habrá concesiones en transmisión y distribución de hidrocarburos. Se requiere de mayor detalle para analizar las implicaciones de esto sobre la comercialización de
gasolinas; particularmente, sobre la posibilidad de que haya otras formas de comercializar combustibles diferentes a las franquicias de Pemex.
En materia de transparencia, falta definir las cláusulas de los contratos en la materia, así como la forma en la que se llevarán a cabo las auditorías y los mecanismos de divulgación de la información del sector.
En la medida en que no haya claridad sobre los mecanismos de transparencia surge la inquietud sobre el margen que tendrán las autoridades para alegar que por razones de seguridad nacional no se puede hacer pública la información de los contratos.
El dictamen también destaca la importancia de la transparencia en el sector. No hay que olvidar que los países exitosos en maximizar la renta petrolera a favor de la nación son aquellos que han logrado controlar la corrupción: ésta es la diferencia entre Noruega y Nigeria.
En el ámbito del combate a la corrupción, es importante prohibir que los comisionados traten temas de interés público en actos privados con sus regulados.
El dictamen es muy enfático en la protección de los derechos laborales de los trabajadores actuales de la industria energética. No obstante, no se especifican las condiciones del mercado laboral para la nueva industria petrolera y eléctrica.
En materia de electricidad, si bien el Estado se reserva el control del servicio público de energía eléctrica en transmisión y distribución, ello no es excluyente de que se celebren contratos con particulares para la prestación de este servicio. En este sentido, es relevante aclarar a qué tipo de contratos podrá recurrir la CFE con este fin.
El dictamen dispone que las concesiones mineras no conferirán derechos para la exploración y explotación de hidrocarburos. Sin embargo, consideramos que se debe aclarar si existe derecho de preferencia para que una concesión minera aspire a una de exploración y explotación de hidrocarburos.